“我们是2007年通过海南产权交易所有限公司公开竞价获得这两块国有土地使用权，并在2008年取得国有农业土地使用权证，澄迈县以招商引资的方式让我们做光伏产业，并承诺由政府给我们办理农业用地转变为建设用地，但迟迟没有办下来。等我们知道了土地性质转变的时候，土地已经挂牌拍卖了，现在该地经过两手转变后已经变成商务金融用地，其社会价值翻了数倍，在这个情况下，由澄迈县人民政府占用和开发，经过我们多次起诉，最终才给我们按照农业用地的价格赔偿，就像10年前在北京郊区买了房子，在变成开发区后房屋价翻倍的情况下，现在还按照10年前的价格收回，这样合理吗？” 拓成公司负责人愤怒的说。
是什么原因让拓成公司的负责人如此的愤怒？他所说的事实真实情况是什么？澄迈县人民政府到底做了什么？土地性质转变这么好的事怎么就成了坏事？。。。。。。
事情，还要从头说起：
2004年3月，海南拓成太阳能发电有限公司（以下简称拓成公司）在海南成立，该公司主营太阳能发电项目的设计、开发、施工、经营等。2007年9月17日，拓成公司通过海南产权交易所有限公司公开竞价，依法取得了位于澄迈县白莲镇潭池村琼銮岭地段 48208.63 平米和97884.6平米两宗国有土地使用权。当时该地属于“荒芜的农业用地”。
2008年3月3日，澄迈县人民政府就该两宗土地分别为拓成公司颁发白莲国用（2008）第0160号《国有土地使用证》（以下简称0160号《国土证》）48208.63平米²、白莲国用（2008）第0161号《国有土地使用证》（以下简称第0161号《国土证》）97884.6平米²，该国土证记载的土地用途为农业用地。
2008年拓成公司获准了10MW太阳能光伏并网电站示范项目。该项目符合国家产业政策，是海南省首个兆瓦级太阳能电站项目，它采用“一地两用”节能减排的光伏发电模式，是集花卉观光与金太阳示范工程的战略性项目，是国家及海南省重点支持的金太阳工程光伏发电示范项目，符合澄迈县生态县建设目标，得到海南省领导的批示与支持。为此，海南日报对项目多次报道，已办理220亩用地规划许可证，土地使用证，已取得省发展与改革厅【2008】240号批文。
时任澄迈县县长就该项目专门召开主题会议，要求县国土环境和资源、县建设局、开发区和老城镇等对该项目用地性质进行解决，着手解决项目建设实际问题，并责成拓成公司除了建设发电示范项目外，还要把太阳能产品生产制造引进来，发挥开发区的区位优势，加大产能，力争短时间内形成太阳能光伏产业链。
由于项目选址要求为建设用地，项目最后选用拓成公司2007年依法竞拍所得220亩土地，需要政府将该220亩土地性质转变为建设用地才能投入使用。
2008年6月6日，澄迈县人民政府对“1OMW太阳能光伏发电站项目”经过充分调研、论证和研究，并开会认真研究了项目的合作条款内容，澄迈县人民政府起草了协议条款内容，多次邀请拓成公司参与合同的起草和修订，最终与澄迈县人民政府正式签订了《1OMW太阳能光伏发电站项目投资协议书》（以下简称《协议》），澄迈县人民政府时任县长（曾任海南省住房和城乡建设厅党组书记、厅长）代表澄迈县人民政府出席隆重的签约仪式，并在签字时合影留念，时任海南省商务厅副厅长也亲自到签约现场见证了双方签约的事实。
2008年拓成公司与澄迈县人民政府签订合约现场
随后，拓成公司积极履行《协议》，投入巨资进行项目策划、广告、宣传、招商、考察，进行项目的可行性研究等前提运作，积极引进光伏发电项目合作方，并急切盼望等待澄迈县人民政府办理有关土地性质变更手续和国有土地使用证，以便于下一步进行施工。
需要补充说明的是：光伏发电属于高科技工业项目，用地的性质必须是建设用地，农业用地不能建设，所以，在土地性质变更前，项目不能施工。
当然，将220亩农业用地改变为建设用地，是项目建设需要，是澄迈县人民政府做出的承诺，也是合同约定内容之一。
这一等，就是8年！
但，比等待更悲哀的是：拓城公司等到的却是《有偿收地决定书》！
2015年12月31日和2016年1月5日，澄迈县人民政府才分别向拓成公司送达上述澄府（2014）67、68号《有偿收地决定书》。
这8年里，拓城公司虽反反复复的恳求澄迈县人民政府抓紧办理土地变更手续，但，没有任何人告知，其实早在2010年9月，海南省人民政府作出琼府函〔2010〕115号《海南省人民政府关于同意澄迈县土地利用总体规划（2006—2020年）的批复》，该批复对包括拓成公司国有土地范围在内的国有农业用地调整成为国有建设用地。
2014年7月9月，澄迈县人民政府向拓成公司作出澄府（2014）67、68号《澄迈县人民政府关于依法有偿收回拓成太阳能公司48208.63平方米、97884.60平方米国有土地使用权的决定书》（以下简称《有偿收地决定书》）。
也就是说，澄迈县人民政府在合约签订后的两年就已经将土地变更为建设用地，但是，一直隐瞒到2016年1月《有偿收地决定书》送达时。
拓城公司被逼上绝路——1OMW太阳能光伏发电站项目的核心和基础就是土地性质，没有建设用地也就宣告项目终结，毕竟这么大的光伏项目不可能挂在天上！项目终结，也就意味着巨额投资打了水漂！
拓成公司向各个部门反映，结果都是无果而终！而澄迈县人民政府却没有因为拓成公司于的强力反对而停止对这两块土地的拍卖和交易。
2015年8月22日，澄迈县人民政府分别作出《澄迈县人民政府关于同意建设用地27010-2014114-1、27010-2014114-2号地块挂牌交易方案的批复》（澄府函[2015]288、289号）中，明确表明将拓成公司的土地按照商务金融用地进行招拍挂，也确认了拓成公司建设用地的土地性质再次变更为商务金融用地。
在中国，土地本身并不值钱，值钱的是土地性质，每一次土地性质的变更，其实就是该土地的价值的成倍增长。在巨大的利益面前，澄迈县人民政府很“豪迈”。
2015年10月30日，澄迈县人民政府在土地使用权人——拓城公司不知情的情况下、在土地证有效的情况下、在《有偿收地决定》尚未送达的情况下，将该2宗地以挂牌方式出让给海南中印信息产业园投资发展有限公司（简称中印投资公司），并给中印投资公司颁发了土地使用权证，该土地用途为商务金融用地。
2016年4月19日，原澄迈县国土资源局向海南省第一中级人民法院提交的《关于原拓成公司2宗地有关情况的说明》中明确：“一、2015年10月30日，澄迈县政府已将该2宗地以挂牌方式出让给海南中印信息产业园投资发展有限公司，并已颁发国有土地使用权证。二、该2宗地出让给海南中印信息产业园投资发展有限公司后，公司已对用地范围内的土地进行场地平整，部分土地用于修建市政道路。三、该2宗地原规划用途为农业用地，2010年9月，海南省政府以琼府函〔2010〕115号批准将上述2宗地规划用途调整为建设用地。”
澄迈县人民政府为了更为隐蔽收回拓成公司的土地，早在2013年就作出《海南生态科技新城、海南生态软件园建设专题会会议纪要》（澄办纪[2013]66号），纪要明确指出需要征用拓成公司的土地，并按照建设用地进行征地，为了尽快征地，尽早使用拓成公司的土地，澄迈县人民政府及中印投资公司秘密的对土地上的村民采取支付“考察学习费用”及补偿安置的方式，补偿了拓成公司土地上的村民，使澄迈县人民政府和中印公司顺利的拿到了拓成公司的土地。
在此过程中拓成公司并不知情。
2016年9月18日，在大量事实和证据面前，海南省高级人民法院判决澄迈县人民政府作出的澄府（2014）67、68号《有偿收地决定》违法。
海南省高级人民法院（2019）琼行赔终33号生效的《行政赔偿判决书》判决澄迈县人民政府赔偿拓成公司农业用地损失，（2019）琼行赔终34号生效的《行政赔偿判决书》判决澄迈县人民政府赔偿拓成公司农业用地损失。
赔偿终于拿到，但这是农业用地赔偿的标准，而不是建设用地的标准，更不是商务金融用地的标准，这其中的差价可谓天壤之别！为此，双方引起行政争议。
2021年1月22日，拓成公司书面告知澄迈县人民政府，他们委托深圳市国誉房地产土地资产估价顾问有限公司(国家一级资质)对涉案土地的商务金融用地部分的价值进行了评估，如有异议需在5日内提出，澄迈县人民政府在签收拓成公司邮寄的告知书后没有提出异议。
澄迈县人民政府以实际行动告知拓成公司，对其委托的评估公司没有异议！
2021年1月27日，深圳市国誉房地产土地资产估价顾问有限公司对两块地分别作出（深国誉评字[2021]（估）HNTD0101号）、（深国誉评字[2021]（估）HNTD0101-2号）《土地估价结果报告》，报告认为：澄迈县人民政府出让给中印投资公司的70747平方米的商务金融用地价值为人民币¥116，732，600元；50278平方米的商务金融用地价值为人民币¥82,958,700元。
扣除已经赔偿的国有农业用地部分的赔偿款，澄迈县人民政府仍需赔偿拓成公司两块土地价¥173，307，850元（壹亿柒仟叁佰叁拾万柒仟捌佰伍拾元）。
2021年2月18日，拓成公司通过中国邮政EMS的方式向澄迈县人民政府寄交了《国有建设用地赔偿申请书》，澄迈县人民政府于2021年2月19日签收后，于2021年4月19日向拓成公司作出涉案7号、8号两份《澄迈县人民政府不予赔偿决定书》。
这就是上述事情的完整经过，简单的说就是拓城公司在苦苦等待政府变更土地性质期间，在尚不知情的情况下，澄迈县人民政府居然擅自更改为商务金融用地，并进行违法拍卖，给拓成公司造成巨额损失。
“我向政府追赔对吗？” 拓成公司负责人问。
针对上述情况，专家认为：
（一）澄迈县人民政府作出的《澄迈县人民政府不予赔偿决定书》不予赔偿的理由不能成立，适用法律错误，澄迈县政府应当以赔偿责任的债权方式承担未履行物权变更登记的违约赔偿法律责任
澄迈县人民政府适用《民法典》209条，还适用了《国家赔偿法》第13条和第14条。因《民法典》在当时没有生效，应当适用当时的《物权法》第9条，但无论是适用《民法典》还是《物权法》，澄迈县人民政府不予赔偿的理由都不成立，法律依据错误。
首先，根据《协议》约定，拓成公司土地的农业用途变更为建设用地用途的手续由澄迈县人民政府负责办理，再依据《民法典》相关规定，如果不动产没有登记，就不发生法律效力，由于澄迈县人民政府没有依照《协议》约定将拓成公司的农业用地用途变更登记为建设用地用途，导致拓成公司的物权登记效力没有实现，给拓成公司造成巨大的损失，这个损失责任恰恰是政府没有及时变更土地用途登记造成的，所以澄迈县政府应当以赔偿责任的债权方式承担未履行物权变更登记的违约赔偿法律责任。
其次，再根据《行政诉讼法》第12条第11项：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；《行政诉讼法》第78条规定：被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。由于澄迈县政府没有及时将拓成公司的农业用地用途变更为建设用地用途，没有及时履行约定，所以澄迈县政府应当承担继续履行，采取补救措施或者赔偿损失的违约赔偿责任。
（二）对拓成公司和澄迈县人民政府签订的《协议》的性质，依据国务院颁布的《优化营商环境条例》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（简称《行政协议规定》）属于行政协议
根据《优化营商环境条例》第三十一条之规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”
再根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十三条第二款：“行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。”
所以根据上述《优化营商环境条例》及《行政协议规定》的规定，澄迈县人民政府签订的《10MW太阳能光伏发电项目投资协议书》作为政府承诺和签订的合同，应当履行，不得随意毁约，如政府未履行政府承诺和协议约定的，给市场主体造成损失的，应当承担违约赔偿责任。
澄迈县人民政府，您对专家意见有什么看法？
同时，来自全国人大法工委、中央电视台的领导，以及中央电视台社会与法频道、人民日报海外网、环球网、光明日报、中国经济时报、中国民商杂志、中国商报法治频道、中国企业报、财经杂志、中国经济导报、中国报道、消费日报、北京青年报、民主与法治时报、人民法治网、澎湃新闻、新京报、大白新闻、法治日报法治周末的总编、主任或深度调查记者等表示：拓成公司案是地方官员不作为乱作为、地方政府任性、政府与民争利、损害企业利益的典型案例，它凸显了海南省营商环境需要改善。专家和媒体人期待海南省澄迈县能够依法行政，以案普法、以案释法，在建设法治政府、诚信政府、遵守契约精神方面有所作为，对海南拓成公司做出应有的赔偿。
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